Comprender mejor los costos de los tratados fiscales: algunas evidencias iniciales de Ucrania

A medida que aumenta la interconexión en el mundo, la tributación internacional —un tema que tradicionalmente ha sido especialidad de los abogados dedicados a impuestos— recibe cada vez más atención en los foros generales de desarrollo económico. Los tratados de doble tributación, es decir, los convenios que firman dos países para evitar que las empresas multinacionales o las personas deban pagar el mismo impuesto dos veces, se han vuelto más comunes y en la actualidad hay unos 3000 en vigor. Y si bien pueden contribuir a la inversión, algunos también se han convertido en instrumento de una planificación fiscal agresiva.

En el pasado, muchas veces los países han olvidado que es necesario someter la política relativa a tratados fiscales a un análisis adecuado de costos y beneficios. No obstante, de acuerdo con una serie de estudios acumulados, (PDF, en inglés) los costos conexos pueden ser considerables. La complejidad de esta cuestión puede ilustrarse con el caso de Ucrania, que se aborda en detalle en nuestro reciente documento de trabajo titulado The direct and indirect costs of tax treaty policy: evidence from Ukraine (Los costos directos e indirectos de la política relativa a tratados fiscales: evidencias de Ucrania). (i) Esperamos que este estudio inicial sobre Ucrania constituya un primer paso en el proceso de brindar datos analíticos y asesoría para ayudar a evaluar los costos y beneficios de los tratados de doble tributación de manera más sistemática.

Los supuestos beneficios de los acuerdos fiscales suelen incluir incrementos en el comercio y los flujos de inversión, mayor certidumbre en relación con las inversiones (aunque, como señaló recientemente Martin Hearson, los tratados poco equilibrados podrían aumentar la incertidumbre), (i) herramientas para combatir la evasión fiscal y fortalecimiento de las relaciones políticas entre los países. Estos beneficios tienen su costo, que se manifiesta principalmente en las reducciones de las retenciones tributarias aplicables y las limitaciones sobre la jurisdicción fiscal. Asimismo, cada vez se reconoce más que los tratados fiscales son un instrumento que las empresas y las personas utilizan con frecuencia como parte de una planificación fiscal agresiva.

El costo de estos convenios tiene particular importancia para los receptores de capital de los países en desarrollo, que al mismo tiempo suelen contar con recursos limitados para negociar y administrar los tratados fiscales eficazmente. Hemos intentado formular un enfoque que pueda ayudar a los encargados de la formulación de políticas relativas a tratados fiscales a lograr un mayor equilibrio entre ingresos y consideraciones sobre el clima para la inversión. Más específicamente, buscamos entender los costos directos e indirectos de la política de acuerdos fiscales en Ucrania combinando datos macro y microeconómicos pertinentes. El objetivo de nuestro estudio es estimar la sensibilidad fiscal de los flujos de ingresos totales y la sensibilidad de la rentabilidad informada por las empresas ante los cambios en las redes de tratados pertinentes.

Nuestros resultados dan lugar a algunas observaciones que podrían ser importantes. En primer lugar, los costos derivados de las restricciones de los acuerdos sobre derechos de imposición son especialmente pertinentes en el caso de los flujos de ingresos hacia una pequeña cantidad de los centros de inversión principales, en particular, Chipre, los Países Bajos, Suiza y Luxemburgo. Mientras más atractivo sea el tratado en lo que respecta a restringir derechos de imposición, mayores serán los flujos hacia esos centros. Como señalaron el director del Departamento de Prácticas Mundiales de Buen Gobierno del Banco Mundial, Jim Brumby, y el subdirector del Departamento de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, Michael Keen, “los tratados fiscales son como una bañera: una sola fuga constituye una merma para los ingresos de un país”. (i)

Sin embargo, las elevadas elasticidades de los flujos de ingresos también indican que los cambios individuales de cada parte del tratado no necesariamente generarían un incremento en la obtención de ingresos. Si se aumentan las tasas de retención en virtud de un acuerdo específico con un país asociado, es probable que los flujos de ingresos se reorienten para aprovechar otro convenio que resulte atractivo. Por ende, son necesarias una política integral relativa a tratados fiscales y una estrategia de negociación para abordar las inquietudes sobre pérdidas de ingresos derivadas de estos pactos.

Además, las ganancias informadas por las filiales de empresas multinacionales en Ucrania indican que la estructura de propiedad es la causa de la rentabilidad registrada. En otras palabras, las empresas con filiales en ciertos países que mantienen acuerdos atractivos en vigor tienden a ser menos rentables. Por lo tanto, los responsables de la administración tributaria que observan las tácticas contables internacionales, como la fijación del precio de transferencia, deberían prestar más atención a las empresas multinacionales con sedes en esos países.

Nuestras observaciones destacan la importancia de formular un enfoque de política integral sobre tratados fiscales para orientar las negociaciones o las revisiones de un convenio. Un tratado fiscal puede ser positivo si los beneficios superan los costos. En consecuencia, es necesario analizar los beneficios de la red de acuerdos en su conjunto. Debemos tener en cuenta que, si la actividad de inversión simplemente se redirige a través de otro país para aprovechar los beneficios de un tratado en particular —pero se hubiera realizado, independientemente de la existencia del convenio—, las pérdidas de ingresos no se contrarrestan con las posibles ganancias.

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